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巴西市场经济与政府组织管理考察报告
作者:admin  发表时间:2018-11-30 13:04:47

  地处南美东部大陆的巴西,在拉美地区乃至全世界都具有很重要的地位,它是仅次于中国的第二大发展中国家,又是南美洲最大的国家,经济实力居资本主义世界第8位。巴西联邦共和国实行总统内阁制,全国推行联邦、州、市三级管理体制,联邦以下设26个州及一个联邦特区,4500个市镇,并以自然植被和人口分布情况划分区域、确定行政区划,将整个联邦分为五大区。1985年3月组成了1964年军人政变以来的首届文人政府,从此,巴西开始了文人执政的民主化政治时代。文人政府在政治上实行了某些改革,实现了总统直接竞选,放宽了对新闻等的限制,民众的政治参与程度也比以前广泛得多。90年代以来,由于实行了对外开放和市场化建设的政治经济政策,巴西的行政体制改革也全面进行,联邦中央权利趋于集中,对外经济更加开放。为了适应市场经济和国内外形势的需要,巴西政府采取了有力的措施,调整了政府组织的管理职能,使政府更加有效地发挥其应有的作用。

  一、转变政府职能,使其由生产者变为管理者

  80年代以来,由贫困和社会不公引起的社会矛盾、社会动荡成为巴西各界关注的焦点。有人称巴西"正在缓慢而痛苦地非洲化"。据拉美经委会的一个调查表明,巴西45.3%的家庭生活在贫困之中,21%的家庭处于极端贫困;占全国总人口10%的最富有者获得国民收入的45.7%,而占总人口50%的贫人只得到国民收入的11.2%。广大人民的物质生活水平不断下降,失业和通货膨胀使巴西普通居民的生活缺乏基本保障,社会问题日渐突出。

  面对80年代巴西经济不断萧条、通货膨胀持续上涨、外债高筑的情况,1990年3月巴西的科洛尔政府制定了指导整个90年代经济发展的"新巴西计划",它对现在和将来的巴西经济产生了重大影响。在涉及国家对经济 的职能时,"新政策"主张,在巴西当前工业阶段,国家的主要责任在于保证宏观经济的稳定,通过制定明确的法规,重新创造有利的投资环境,让私人资本在生产进程中充分发挥主渠道作用。为了吸引投资,巴西政府对实施了近30年的投资法进行修改,使之更加稳定、自由和具有合作性质,同时,政府还鼓励外资企业参加全国科技开发活动。"新政策"还认为,需要建立一个政府和私人都认可的协调和联络机制,政府负责协调各种宏观经济政策、地区和部门的发展计划,使之服务于"新政策"的总方针。政府的这种协调工作是通过落实资助政策、出口政策,支持工业科技政策和国家资金的使用这几个方面来实现的。

  通过反通货膨胀,削减政府开支,平衡财政预算,也是巴西转变政府职能的重要策略之一。自70年代末以来,随着通货膨胀的恶性发展,巴西政府加快反通货膨胀的力度。1993年由联邦政府财政部长费尔南多·恩里克·卡多佐主持制定新的反通货膨胀计划《雷亚尔计划》,该计划的主要内容是:整顿联邦预算,削减联邦预算开支60亿美元,将联邦公务员开支控制在联邦收入的60%以内,制定新的赤字为零的1994年财政预算;调整和强化税收,严厉打击偷税漏税活动,强制地方政府(州、市)偿还其所欠联邦政府的400亿美元债务,对不偿还债务的州、市,联邦政府将不再按宪法规定拨款,不再为地方政府借债提供担保;进一步加快私有化步伐,扩大私有化范围。

  该计划分三步实施,第一步进行财政调整,以削除财政赤字,政府制定了一些措施。第二步从1994年3月起,出台货币价值参照指数-实际价值单位(URV),作为工资、物价和服务费用变化的依据。措施生效当日,1个实际价值单位与1美元等值,用实际价值单位对每日的经济活动进行调整,实际上就是使经济不用美元而美元化。 第三步变实际价值单位为一种新货币-雷亚尔,被成为经济的美元化。雷亚尔计划实施至今,已取得显著成果,它之所以是巴西已实施过的类似计划中最好的一个,主要原因是在该计划中政府提出了一系列坚决有力的措施。其中一项重要的内容就是减少国家对经济的干预,减少政府的计划调控,发挥市场调节职能,加速国有企业的私有化进程。《雷亚尔计划》瞄准的目标不是社会,而是政府本身,它的主要措施是削减政府开支、平衡财政预算。《雷亚尔计划》运行后不久,收到良好的效果,1993年巴西国内生产总值增长5%,国民收入增长10%,创造了85万人的就业机会,外贸顺差82亿美元,经济各项指数基本上进入良性循环。

  二、实行私有化运动,使民族私人资本和外资成为经济主导

  本世纪30年代以后,巴西开始从传统农业经济向现代工业经济转变,二战结束后,民族民主运动的高涨促使巴西民族经济独立的呼声日益强烈,国家资本主义在巴西迅速发展。联邦政府利用公共资金建立了一批主宰国民经济命脉的大型骨干企业。国有企业的确对巴西的发展起到了不可估量的作用。然而,近20年来,由于国际经济关系的变化,那种依赖封闭市场、政府保护和财政补贴发展的国有企业已经不能适应现代经济发展的要求。

  国有企业的弊端表现在:其一,重规模,轻效益。政府强调国有企业的规模和结构,将企业的效益放在次要的地位,国有企业严重亏损,全靠联邦政府补贴;其二,高福利,高工资。为防止企业人才外流,对国有企业职工实行高工资、高福利的政策;其三,亏损、浪费惊人。如1993年国有企业因浪费、低效率和不负责任,造成损失大50亿美元,以至于政府对企业耗资巨大;其四,管理混乱,人浮于事。对政府来说,国有企业的资产数、企业数和负债额都是一笔糊涂帐,而且,以往巴西的历届政府都把国有企业作为安排亲信的肥缺。国有企业经营不善,严重亏损,都是靠政府特殊政策来维持,政府财政不堪重负。因此,国有企业的整顿与改造势在必行,私有化成为巴西的重要选择。

  把国营企业拍卖给私人为表现形式的"国营企业私有化"运动,目前在欧洲、亚洲、美洲许多国家形成一种趋势。巴西政府国有企业私有化采取了以下政策:历届政府强调对国民经济利害攸关的骨干企业不在私有化之列;政府采取谨慎、渐进的步骤,以求稳妥;根据需要对私有化政策进行适当调整;四是私有化资金的支付方式多样化。

  自科洛尔政府以来,国有企业私有化取得了较大的进展,从1991年开始到1994年12月,政府共出售33家企业,累计收入86亿元,转移债务33亿美元。政府获得了一定的收入,减轻了政府的财政负担,1995年联邦政府公共赤字由占国内生产总值的6.8%下降为4.6%。企业私有化使经营更加灵活,由于私有企业可以从国家经济社会开支银行得到改造企业的贷款,企业的生产也得到发展,经济效益得到提高。据统计,1993年米纳斯吉拉斯钢铁厂的利润达2.46亿美元,同期,图巴隆钢铁厂的利润由3300万美元提高到1.73亿美元。

  巴西政府采取国有企业的私有化政策是形势所迫,也是大势所趋。非国有化的目的是调整国家在经济领域的战略地位,把不应由国家直接管理的经济活动转交给私人,减少公共债务,使转让给私人的企业重新得到投资,增加活力。换句话说,国家可以逐渐退出具体的生产活动,以便集中精力从事基本服务,如医疗、卫生、教育和社会福利等事业。

  三、政府机构进行相应的调整,以适应市场经济发展的要求

  巴西政府机构设置框架与欧美发达国家相近,联邦政府行政机构在总统以下分两类,一类是执行机构,即职能部门,包括文化部、司法部、财政部、交通部等17个;另一类是辅助机构,即带有咨询性质的部门,包括总统府办公厅、共和国总顾问处等16个,合计33个。州一级政府机构在州长以下也分两类,一类称助理机构,直接为州长服务,另一类为职能机构。从联邦政府到州政府,机构设置都十分精干。但是,由于20多年的军人统治的历史痕迹,现行文人政府在联邦一级政府还保留着明显的军政府烙印。因此,九十年代以来,巴西政府开始对自身的建设进行了很大程度的改革。

  1、在对外经济方面建立了比较完备的外贸管理和协调机制。

  巴西上至总统、财政部长、工商部长,下至普通外贸企业人员,都很关心外贸问题,他们公开表示"外交要为经济服务"。巴西总统到国外作国事访问,陪同人员多半是主管经济的官员和地方企业家。但这仅仅限于提供政策性指导、咨询和建议,而决不干涉对外贸易的具体管理事宜。拥有对外贸易管理职能的只有巴西银行外贸局,巴西银行外贸局是巴西银行的下属部门,但是法律规定,它是巴西外贸政策的独立执行机关,每年年底,由有关部门的部长、中央银行行长、巴西银行行长以及私营企业家共20人组成的国家对外贸易委员会根据国家经济形势、国内市场需求、国际市场前景等重大问题进行研究,制定下年度的外贸政策和计划,并提交总统以政府命令形式公布,交给委员会执行秘书即巴西银行外贸局局长执行。引人注目的是:巴西银行外贸局在根据总统公布的法律命令范围内行使其职能时,其它任何单位和个人都不得插手干扰这项工作。巴西政府的各部不参与外贸经营活动,也不干预各企业的外贸业务,只是通过税收调节达到宏观监控的目的,这说明巴西在对外贸易上是独家把关,真正做到了争而不乱。

  2、强化税收,加强税收部门职能,保障财政收支平衡。

  强化税收是巴西联邦政府取得财政收支平衡的重要原因,为了增加国库收入,减少财政赤字,以尽力扩大建设资金的供给,巴西政府改革并完善税收稽查制度,提高征税能力。对偷税漏税者既罚款又追究刑事责任,并且实行了税收预扣的措施,力争国家应征税款全部入库。巴西联邦政府税收占国内生产总值的比重,一直在发展中国家名列榜首。同时,巴西政府为广泛筹集经济高速增长所需要的社会资金,实行了强制性储蓄制度,制定了"服务年限保障基金"、"社会一体化计划"、"公职人员财富筹集计划"等强制性措施。为实现增税目标,政府在全国范围内开展了声势浩大的税收宣传活动,增强公民纳税意识和观念,动员民众参与反偷税漏税运动。税务机关的权限也得到扩大,联邦税务局有权对怀疑对象进行直接调查,直接提请司法机关拘留不法商贩,联邦检察院、联邦警察局参与税务局反偷税漏税行动。1993年巴西税收比1992年增长了25.8%,1994年又比1993年增长了37%。

  3、加强政府对信息干预,制定系统的信息工业发展战略。

  巴西的信息工业不断壮大,已建立起一支拥有相当规模的信息技术人员队伍,政府设置必要的管理机构,以完善这方面的职能。1984年根据法案设立信息技术和自动化全国委员会,作为实施信息工业发展战略和政策的最高权威机构。政府通过多种渠道,培植国内信息技术市场。如为信息工业提供贷款,限制进口和强化进口替代,增加政府科研经费。为了大力培养信息技术人才,巴西政府与阿根廷政府联合建立巴西-阿根廷信息技术学院,造就出大批高技术人才。面对着激烈的国际市场竞争,巴西信息技术和自动化全国委员会对信息技术开发的企业提供各种优惠政策,同时,政府密切注视国际信息市场变化,采取各种措施,促进本国企业降低成本,提高质量,推动进口,以实现优胜劣汰。巴西政府对信息工业的支持,不是建立在直接操持具体经营生产中,而是通过制定优惠政策,培育良好的市场环境来实现的。

  4、通过对国有企业的改造和整顿,建立有效的国家对企业的管理机制,调整国家对经济的管理职能。

  1990年科洛尔政府执政后,提出了改变巴西的经济发展战略,由替代进口的内向型经济转向开放的外向型经济。为此,制定了国有企业管理计划,建立国有企业管理委员会,以加强对现有国有企业的管理,提高其经济效益和竞争能力。该委员会负责制定国有企业管理计划的总方针,包括预算、监督、价格和人员配置等,并跟踪那些对国民经济有重大影响的国有企业。此外,它还负责起草联邦政府与国有企业签订的管理合同。截至1994年,联邦政府已同巴西多西河谷公司和巴西石油公司签订管理合同。这种被成为"有监督的自由"合同,是调节大股东(联邦政府)同国有企业关系的工具。政府还制定了更为宽松的条件,允许外贸、民族私人资本参与国有企业,减少国家对企业的垄断程度。

  5、为加快经济对外开放的步伐,调整了相关经济部门的职责权限。

  过去,巴西国家工业产权局以保护国内市场为前提,严格限制新技术进口,因而,近年来巴西引进技术费用越来越少。1980年为9、18亿美元,1990年为2、09亿美元,1993年则不足1亿美元。因此,1994年政府颁布法令,放宽对技术引进的限制,使巴西在民族私人企业和在巴西的外资企业获得了对先进技术引进的选择权和决定权,国家工业产权局不再对企业引进技术合同中的价格、期限、技术质量评估以及具体引进事项进行干预,企业本身对技术引进合同负责,国家产权局仅负责对引进技术的商标和专利进行审核,放宽对先进技术的限制,大大促进巴西经济对外开放的水平,提高巴西产品在国际市场上的竞争力,加快工业化进程。

  6、对自然资源和环境在分散管理的基础上,实行相对集中管理模式。

  在巴西,各类自然资源都有对口的管理部门,如土地资源由农业部管理,矿产资源由矿业和能源部管理,水资源分别由农业部的水利灌溉局和矿能部的水电开发局管理,生物资源分别由农业部、内政部管理,海洋资源由海军部管理,国土测绘和制图由陆军部管理。

  八十年代中期成立了国家环境委员会,掌握环境和自然资源保护的决策权,这是一个部级委员会,由内政部长担任主席,有作为部门、社团代表和社会知名人士充任的72名顾问,其执行机构是1995年1月成立的国家环境和自然资源保护局。该局由原国家环境保护局、国家森林发展局、国家橡胶发展局、国家渔业发展局等四个单位合并组成。它附属于联邦政府内政部,但不是直接下属单位而带有一定的独立性。它的主要职能:执法,包括对森林采伐、鱼虾捕捞等规定区域、品种和限额,对森林火灾进行监测和救护,对木材和野生动物进行贸易管制;研究,如向私营企业提供水库养鱼方法等;此外还负责管理88个自然保护区。在世界各国,由国家环境和自然资源保护局一个部门把自然资源管理、保护和环境管理、保护实行有机统一的管理方式,实属罕见。

  从巴西政府体制来说,最富有特色的是政府机构设置数量不多,较为精干,表现在一个职能部门兼有多种职能。如巴西是资源大国,环境保护问题极为突出,但资源和环境却由附属于联邦内政部的国家环境和自然资源保护局统管,该局又是一个集环保、森林、橡胶、渔业发展等管理职能于一身的"四合一"机构;内政部不仅负责环保以及自然资源管理,还有综合平衡地区发展、救济灾荒以及保护印第安人的职能等;联邦交通部除了航空由空军部管外,公路运输、修路养路以及铁路运输、内河航运和海运等管理职能均由该部承担。这种单一部门承担多种职能的机构设置及其配置方式,是巴西政府体制能够很快适应市场经济发展的一个主要原因。

  四、巴西的实践告诉我们:在市场经济快速发展的同时,必须及时进行行政体制改革

  1、国家对经济进行一定的干预是必要的,但国家对经济的过分干预就不能调动企业的积极性,反而带来"保护落后"的效果,国家以行政手段干预价格、市场、企业,将必然会滞后经济的发展。因此,国家应将主要精力放在宏观经济的调控上,为市场经济机制创造平等竞争的机会和条件,如制定优惠政策,培育市场机制,促进国内技术产业结构的优化组合等等。政府应当利用法律、法规平衡经济结构,调整地区经济、部门经济和社会分配;同时,巩固教育、卫生、住房、安全等传统职能。相反,政府如果对于经济进行过多的干预,其结果只能导致政府财政负担过重。巴西的国有企业都是靠国家政策维持,因此,政府财政难以重负,这样,政府无法管理企业。由于巴西联邦政府不仅要承担全国的教育、卫生等社会投资,而且还要负担联邦管辖的大型基础设施及国有企业投资,因而,联邦政府很难用有限的资金履行其职能。随着市场经济的建立和对外开放的扩大,那些长期由政府扶植和保护的国有企业难以面对国际市场的激烈竞争。因而,政府转变职能是极为必要的。

  2、私有化是所有制方面的重大变革,它必然会给国家、社会带来较大的震动,但是,巴西政府在实施私有化的过程中,采取了循序渐进的政策,力求稳妥,直到1993年巴西政府才将私有化范围扩大到钢铁、石化、化肥等工业部门。巴西政府在这个过程中,不断总结经验,完善政策,寻找新的出路。巴西对国有企业私有化的改造措施,对目前中国一些处于亏损严重、效率低下的国有企业来说,不能不引起深刻的思考。

  3、巴西政府对现有的国有企业进行合理、科学的管理,如1991制定国有企业管理计划,建立国有企业管制委员会,规定管委会必须每3个月向政府提供一份合同履行情况的评估报告,如果企业未履行合同有关规定,政府有权对管委会领导人进行处罚,直至革职。这样,政府对企业,该放开的,实行私有化,该管理的,必须管理好,重新明确了政府对企业的管理权限及企业的权力和义务。


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