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巴西政府公共资产及预算管理考察报告
作者:admin  发表时间:2018-11-30 13:04:13

  一、巴西的基本情况

  巴西联邦共和国国土面积850万平方公里,人口约1.8亿,全国划分为26个州和1个联邦行政区,5500多个市,是南美洲面积最大、人口最多的国家。政体为总统共和制,分为联邦、州、市三级政府。巴西为联邦制国家,除联邦政府统一法律外,各州、市都有独立的立法权;在社会经济事务的管理和政府机构的设置上,各州、市也不尽相同。

  1882年,巴西诞生了第一部宪法。上世纪80年代受高通货膨胀困扰,经济出现停滞甚至严重衰退。1994年政府实施了“雷亚尔货币稳定计划”,有效解决了高通胀问题,并在此基础上进行了宏观经济结构改革,大力推进私有化,向外向型经济模式转轨。现任的卢拉政府上台后,采取稳健的经济政策,金融形势趋于稳定,外资流入加大,生产恢复增长,就业岗位增加,经济实现复苏。巴西是南美洲经济最发达的国家。2004年,巴西GDP约6000亿美元,人均GDP约3300美元;外贸进出口总额1592亿美元,顺差336亿美元;2005年,经济增长率预计可达到4-5%。

  二、 巴西政府公共资产管理体制

  (一)政府公共资产管理的法律基础

  巴西政府对公共资产的保护和管理是以法律形式确定的。巴西联邦宪法是政府公共资产管理的根本法律基础。宪法对联邦政府公共资产的范围及管理原则作了明确规定。1998年宪法、1946年第9760号法令、1987年第2398号法令、2001年第2220号临时措施等四项法令是目前巴西政府公共资产管理的基本法律;另外还有十几项补充性法律,对有关政府公共资产管理活动作了具体规定。这些法律、法令共同构成了巴西政府公共资产的法律体系。

  巴西联邦宪法第20条、第26条规定,巴西联邦政府的公共资产包括以下十一部分:一是目前属于联邦并由联邦政府管辖的资产;二是根据法律规定,与保卫边界、军事堡垒、军事建筑、联邦交通干道和环保密不可分的土地;三是湖泊、河流和任何处于本国土地内,流经一国以上,作为与其他国家的分界线,或流入其他国家,或源头来自其他国家的水系,以及岸边土地和河滩;四是位于与其他国家交界处的河中岛屿和湖泊,海滩,海洋岛屿和沿海地带;五是大陆架和专属经济区内的自然资源;六是领海;七是沿海土地及其附属;八是水力发电潜在资源;九是包括地下在内的矿产资源;十是地下自然洞穴及考古和史前遗迹;十一是印地安人传统占用区。

  巴西政府的公共资产分为以下三类:1、一般资产,即人民共同所有、共同使用的资产,如公路、铁路、码头等等。2、特殊资产,即各级国家机关占有、用来为公众服务的资产,如各级立法、行政、司法机构占有使用的办公楼、车辆、设备等。3、自然资产,即公有的土地、森林、湖泊、河流、矿产资源等。

  (二)联邦政府公共资产的主管机构

  巴西联邦政府公共资产的主管机构为联邦资产秘书处(巴西各部均下设秘书处,秘书处的领导相当于我们国内的副部长)。1998年以前,联邦资产秘书处设在联邦财政部,1999年,为了与预算管理相结合,将联邦资产秘书处由财政部划入计划预算管理部(巴西联邦政府预算编制职能由计划预算管理部负责)。联邦资产秘书处总部在首都巴西利亚,下辖7个局;在全国各个州和巴西利亚联邦区分设27个地区资产管理局,此外还在圣保罗州和皮奥伊州分别设有2个区域性资产管理代表处,共有1056名职员。联邦资产秘书处主要负责联邦政府不动产的管理,管理对象是 2.4万个政府大楼和52.4万块土地。联邦政府的动产由各部门自己管理。

  (三)联邦资产秘书处的主要职能与管理目标

  联邦资产秘书处的主要职能是:对联邦资产进行有效、透明和公正的管理;保证联邦资产行使其社会和环保责任;与州、市、联邦区各负其责,促进政府与社会的协调;支持州、市政府土改规范化管理措施等。联邦资产管理的主要战略目标:协调有关合约和合作关系;贯彻管理工作和分析的目标;进行高效的登记;减少欠费;促进土改和其他社会利益;优化服务质量;改善形象;进行人力资源培训等。

  2004年,巴西联邦资产秘书处资产收费收入2.4亿雷亚尔,预算支出3200万雷亚尔。联邦资产秘书处2005年主要规划实施的项目:做好各项联邦不动产的管理;对联邦不动产进行登记;收费法规的完善和管理机制化;开发资产管理信息共享体系;沿海项目开发;完善联邦资产管理信息体系;管理联邦不动产交易;用于土改的联邦不动产的规范化管理等。同时,为配合卢拉政府“经济发展、社会包容和环保”三大执政目标,还开展以下特殊项目:针对低收入人群的用地计划;沿海开发计划;土改计划;大众药房建设计划;面向青少年教育计划;城市贫困人口住房计划;渔业开发计划等等。

  (四)地方政府资产的管理

  巴西作为一个联邦制国家,各州之间的政治、经济发展很不平衡,政府机构设置及其职能也存在一定差别。目前,州一级的政府公共资产管理基本是由计划预算管理部门为主负责,但具体情况也不尽相同,如亚马逊州、库里蒂巴市由其计划预算管理部门与市政管理厅(局)共同管理;圣保罗市主要由公共资产委员会(计划局局长为主要成员)负责管理;圣卡塔利娜州由政府各部门分散管理。

  三、巴西政府公共资产管理的特点和主要做法

  (一) 资产购置的管理

  联邦政府各部门不动产的购置,均须报经联邦资产秘书处审核、批准。联邦资产秘书处对各部门资产购置的申请,一般是按照调剂--承租--购买的程序研究解决。一个部门要想购置房地产,首先向联邦资产秘书处发函提出需求,若在联邦资产秘书掌握的资产中有空闲资产,则直接调拨给该部门使用;若无空闲资产,由联邦资产秘书处出具无法调剂的证明后,该部门可通过租或购买的方式解决。部门在购买房地产时,可先自己进行寻价,找到合适的,报联邦资产秘书处,由该处派出专业人员进行价值评估后,授权该部进行购买;购买后,交予联邦资产秘书处入账。购置房地产的预算原则上从各部正常预算中开支,若是购买大项资产,部门正常预算无法解决的,由总统报国会批准,额外安排预算。各部门动产的购置,由各部门在正常预算内自己决定和购买

  (二) 资产处置的管理

  巴西政府公共资产的处置是指资产产权的转移和核销,包括资产的出售、交换、赠送、报废等多种形式。资产的出售,必须先由联邦资产秘书处组织专业人员进行调查和评估,确定底价,然后按照《拍卖法》通过拍卖等方式处置。资产的转移分为三种情况:一是在同级政府之间的转移,由资产调出、调入的两部协商并报联邦资产秘书处核准即可。二是跨政府级次的资产转移,需要报联邦资产秘书处进行调查评估和公示,然后由资产管理秘书处办理资产划转手续。三是国家机构将资产转让(租)给非公有单位,需要报联邦资产秘书处进行价格调查和评估;如价格合理,且符合各项法律法规,则向社会公告;最后,由资产秘书处办理公共资产划转手续。

  (三) 资产的使用及收入管理

  巴西法律明确规定,各部门不能将占用的政府公共资产(办公用房及各种设备)用于经营活动。资产处置收入一律上交同级财政国库。联邦资产秘书处可以将掌握的闲置公共资产(土地、矿产、水资源等)通过一定法律程序转让(租)给个人或私营部门使用,具体转让(租)的方式包括授权使用、许可使用、特别许可使用等等。使用公共资产的个人和私营部门必须向联邦资产秘书处交纳租用费或转让费。联邦资产秘书处的各项资产收费收入,必须全额上缴联邦财政国库。为保证资产收入管理的规范,堵塞漏洞,各种资产收入和国家税金、罚款一样,按照联邦财政部统一印制的税费收缴凭证(DARF)上缴国库。

  (四)资产的信息化管理

  巴西政府非常重视利用信息化手段管理联邦政府资产。各部门在资产管理中,普遍使用了资产条形码扫描采集技术,实行计算机管理。联邦资产秘书处建立了资产管理信息系统,将资产登记、资产配置、资产处置、资产收费等工作统一纳入了信息系统,提高了资产管理的效率和准确性。目前,联邦资产秘书处正在筹建联邦资产管理信息共享系统,将现有的联邦资产管理信息系统与国库、中央银行及财政监察等系统联网,以实现管理数据共享,提高工作效率。该系统建成后,将大大提高巴西联邦政府资产管理的能力和水平。

  四、巴西预算管理的主要情况

  巴西联邦政府财政预算编制和预算执行分别由计划预算管理部、财政部分别负责。财政部主要负责制定宏观经济政策、利率、汇率等金融政策,承担国库、税收职能,负责预算的执行和监督。计划预算管理部具体承担预算编制汇总职能。

  巴西的预算管理有以下几个特点:一是以支定收。考虑上年预算基数、通货膨胀率、预期的经济增长率及各部门预算申报数量等因素,确定预算支出规模。在支出规模确定后,再确定收入预算规模。二是各部门对本部门预算安排有很大自主权。各部门在预算总额内,自主决定资金的使用和安排,自主编制预算。计划预算管理部只是将各部门的预算进行汇总后报总统,没有预算审核权和决定权。三是预算有较大弹性。因为是以支定收,这样若遇到经济波动,出现收入预算完不成的情况,总统可决定按一定比例减少财政拨款。在预算执行中,预算变化在15%以下,由各部部长自主决定;变化在15%-20%,需报总统批准;变化在25%以上,需报国会批准。

  巴西的财力主要集中于联邦政府,按法律规定,财政收入65%归联邦政府,22%归州政府,13%归市政府。受巨额债务影响,巴西财政长期赤字,严重影响了宏观经济的稳定和经济发展。为摆脱财政赤字,巴西政府从1999年起厉行增收节支,增加初级财政盈余。2004年初级财政盈余811.12亿雷亚尔,占国内生产总值的比重从2003年的4.32%上升到4.61%,但盈余仍不足以支付公共债务利息。2004年,巴西联邦预算收入4071亿美元,公共内债余额9569亿雷亚尔,占GDP的51.8%;公共外债余额2013亿美元,外汇净储备253亿美元。

  五、巴西政府公共资产管理及预算管理对我们的启示及其借鉴意义

  巴西是一个发展中国家,政府公共资产管理总体水平并不是很高,各地发展也不平衡,许多工作也还处在探索或开展之中。但在考察中我们发现,在巴西政府公共资产管理中,有许多好的理念和做法,对我们的工作很有启发,值得学习和借鉴。

  (一)管理预算的部门管理政府公共资产

  管理预算的部门管理政府公共资产,是以巴西为代表的南美政府公共资产管理模式的一个显著特点。1999年后巴西将联邦政府资产管理的职能由财政部转到计划预算管理部。巴西之所以这样做,是因为资产管理与预算管理密不可分:资产管理以预算管理为重要依托,资产处置收入要纳入预算中统一平衡,资产处置报废后要安排相应预算进行补充更新。这一点也是巴西政府经过多年实践而总结出来的经验。

  根据我们目前掌握的情况,除巴西外,世界上其他主要国家的政府公共资产管理可分为三种模式:一是日本、韩国模式,由财政部直接负责政府公共资产的管理。二是美国、加拿大模式,管理制度、资产预算由财政部负责,日常管理由独立于财政部的机构负责。三是德国、澳大利亚模式:由隶属于财政部的专门机构负责联邦政府公共资产管理。从世界各国的总体情况看,由财政部门(预算管理部门)负责政府公共资产管理是通行做法。目前,我国正在构建行政事业资产管理的新体制,在确定管理主体上还存在一些不同意见。我们应借鉴巴西及世界其他主要国家的经验,按照“管理预算的部门管理政府公共资产”的原则,理顺我国行政事业资产管理体制,建立以财政部门为主导的行政事业资产管理体制。

  但是,在我国行政事业资产管理中,由财政部门为主导进行管理并不是财政部门包打天下,事无巨细。财政部门应主要负责综合管理,包括规章制度的制定,土地、房屋、车辆等主要资产的管理;对一般性资产的管理,可以委托各级政府机关事务管理机构和各部门来完成。通过合理分工,相互协作,逐步建立起一个“财政部门统一领导、各部门分工负责、单位占有使用”的行政事业资产管理新机制。

  (二)政府公共资产的管理必须有强有力的法律制度作保障

  巴西在公共资产管理方面有一套比较完整的法律体系。宪法中对联邦政府公共资产的概念、范围及三级政府的管理职责都作了明确规定;有关法律对政府公共资产管理活动也作了具体规定,这为政府公共资产管理确立了稳定的法律基础。而我国当前行政事业资产管理中存在的重要问题是制度不健全,法律缺失。宪法中对国有资产的概念和范围没有明确的表述。“国有资产法”起草已有十多年,但现在仍未立法。现行的行政事业资产管理法规级次较低,出台已经十多年,在很多方面已不符合实际,亟待更新完善。各级政府、各部门间的资产界定不够清晰,管理职责不够明确,这是我国政府公共资产管理中一个十分突出的薄弱环节。

  当前我们应大力加强国有资产管理的法制建设,一方面加大起草“国有资产法”的力度,尽快研究制定出一部包括经营性国有资产、行政事业性国有资产和资源性国有资产在内的“全口径”的“国有资产法”,科学地界定各级政府的国有资产管理范围和管理职权,为国有资产的管理提供法律保障;另一方面要抓紧出台《行政单位国有资产管理办法》、《事业单位国有资产管理办法》等一系列政府公共资产管理规章制度,把行政事业资产管理工作尽快纳入制度化、规范化的轨道。

  (三)把好资产“出口”关,切实加强行政事业单位国有资产处置的管理

  资产处置是资产的“出口”,加强资产处置的管理,把好“出口关”,是防止资产流失的最重要环节。巴西联邦政府的资产处置有严格的程序和规定,并采用拍卖、招标、向社会公告等市场化竞价方式,保证了资产处置的公开、公平和公正,减少了政府公共资产的流失。当前,我国的行政事业资产处置还很不规范,有些部门和单位对资产处置工作把关不严、监督不力。我们应进一步加强对行政事业资产处置的管理,尽快制定严格的操作流程和规范操作,严格按制度办事;资产的出售、置换要采用招标、拍卖等市场竞价方式;在资产处置事项的审批过程中,财政及有关部门要认真审核,严格把关。

  (四) 国家机关占用的公共资产不能经营性使用

  巴西法律严格规定,国家机关占有的政府公共资产,如办公大楼、设备等,只能用来保障政府履行职能的需要,而不能用于经营性活动。目前我国不少行政单位都或多或少地存在着资产出租、出借等经营活动,收入成了单位的“小金库”和各种福利的来源。在利益驱动下,各单位占有行政事业资产的欲望无限膨胀,争项目,要资金,加剧了财政的紧张状况。巴西严禁利用政府公共资产从事生产经营活动的做法,很值得我们借鉴。我们应以市场经济体制和公共财政体制改革为方向,改革我国的行政单位国有资产管理。一方面,要明确规定所有行政单位国有资产,都不应当用于经营活动;另一方面,对目前行政单位利用自己管理的国有资产开展经营性活动的,不管其历史原因如何,都要进行认真清理,其中需要用于公共服务的,必须停止营利性运作,不用于公共服务的,要从行政单位剥离出去,纳入经营性国有资产管理体系之中。

  (五)政府公共资产收入应当全部上缴国库,不与单位利益挂钩

  巴西政府公共资产的所有收入归国家所有,按照统一的收费凭证(DARF))全部上缴国库,不与各地区、各机构挂钩。只有割断公共资产收入与单位利益的联系,才能扼制单位多占政府公共资产的欲望,也才能从根本上规范国有资产管理活动。当前我们一方面要把国有资产收入纳入政府非税收入管理的范围内,制定相应的法律法规,统一规范管理。另一方面要按照“收支两条线,收支脱钩管理”的原则,国有资产收入全部上缴国库,把资产真正管住、管好。

  (六)大力加强行政事业资产管理信息系统建设

  我们应借鉴巴西政府建立政府公共资产管理信息系统的经验,改变传统的资产管理方式,大力加强行政事业资产管理信息统的建设,充分利用电脑、网络等现代技术,推动我国行政事业资产管理工作的开展。当前,我们应依托国家“金财工程”的建设,科学规划,精心设计,扎实推进,尽快建立一个在“金财工程”框架下的行政事业资产管理信息子系统。将资产配置、使用、处置、清产核资、收入管理等资产管理的各个环节都纳入到该系统中去,并将该系统与预算编制审核系统、国库集中收付系统、政府采购系统等联网,把我国的行政事业资产管理、预算管理和财务管理工作提到一个新水平。

  (七)严格控制财政的债务规模,保证我国财政可持续健康发展。

  巴西经济在上世纪六、七十年代创造“巴西奇迹”的同时,由于过分举债,长期实行财政“赤字”政策,也使对内、对外债务急剧增加,造成了沉重的债务负担。这严重影响了巴西宏观经济形势的稳定,降低了消费者的信心,引发了严重的通货膨胀和金融危机,阻碍了巴西经济的发展。我们应认真吸取巴西的这一深刻教训,严格控制我国的债务规模。目前,我国的债务已达到相当大的规模(仅2004年当年国债发行额就超过7000亿元),国债依存度和国债偿还率都已接近或超过国际公认的警戒线。如果算上隐性债务和或有债务,我国的债务规模是相当可观的。在当前经济形势趋好、财政超收较多的情况下,应按照贯彻落实科学发展观的要求,未雨绸缪,合理控制国债发行规模和财政赤字,避免财政风险的过度累积,为将来我国财政和经济的可持续发展创造良好的条件、留下足够的空间。


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