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以巴西为鉴 加强和改进扶贫开发工作
作者:admin  发表时间:2018-11-30 11:32:39

  扈双龙(河北省扶贫开发领导小组办公室主任)

  9月22日至10月14日,我参加了国务院扶贫办组织的赴巴西社区扶贫和小额信贷培训班。先后到了圣保罗、桑托斯、里约、巴西利亚等地,通过听课研讨、考察走访等形式,初步了解了巴西经济社会发展不平衡特别是贫富悬殊的现状及政府采取的一些应对措施。联系实际,进行思考,增强了按照党中央、国务院的要求做好扶贫开发的自觉性和紧迫感。这次学习考察,题目定得好、地点选得好,对于我们借鉴巴西的经验教训,做好扶贫开发工作,是十分有益的。

  (一)

  巴西位于南美洲东南部,总面积854.7万平方公里,人口1.7亿,国土面积的80%位于热带地区。1500年4月22日,葡萄牙航海家佩法罗·卢布拉尔到达巴西,随后巴成为葡萄牙殖民地直至独立。现在巴西是联邦制。目前,巴西经济实力居拉美首位,是世界第九大经济实体。2001年,国内生产总值5000亿美元。

  服务业、工业、农牧业是国民经济支柱产业。历史上巴西曾经一度是单一的农业经济国家,蔗糖、咖啡等为其主要经济作物。20世纪初,巴西开始工业化进程。从五十年代起,推行“进口替代”经济模式,并依靠大量借外债得到了经济腾飞,其中,1967-1974年经济年均增长速度达到10.1%,创造了“巴西奇迹”,并初步建立起较为完整的工业体系。但其后近30年的时间里,巴一直为外债和通货膨胀所困扰,经济发展陷于停顿。由于种种原因,巴西在工业化进程中,大批农民涌向城市,不少人无业可就,出现了严重的贫富悬殊现象,甚至贫、黑(社会)、毒(毒品)相互交织,成为对抗政府的一股势力,导致了严重的经济社会问题。在考察中,我们几次提出能否到贫民窟看一看,接待者都以安全原因为由不作安排。我们接触的政府官员、专家学者和老百姓都十分坦率地承认存在的问题,并为之忧虑。在圣保罗市周围,我们看到了大片大片的贫民窟,与城区漂亮的楼房别墅形成明显反差。贫富悬殊的程度,各方面说法不尽相同。据有关资料表明,2000年,巴西人均国民生产总值3430美元。占全国10%的最富裕阶层拥有46.7%的社会财富,而占人口10%的最贫困阶层仅拥有1%的财富。2000年,全国贫困人口6400万,占人口的37.7%;赤贫人口1524万,占总人口的9%。据为培训班授课的圣保罗大学经

  济学教授分析,巴西全国存在着严重的“比利时印度现象”(即发达与落后同时存在),从地理位置讲,南部似比利时,北部似印度,东部沿海似比利时,西部似印度。而在一个区域内,也有类似的现象。如全国特大城市圣保罗,全市生产总值占全国的38-40%,人均国内生产总值超过5000美元,福特、大众、菲亚特等汽车集团都在该市有生产基地。该市1700万人,有小汽车650万辆,私人直升飞机一千多架,设在楼顶上的停机坪就有70多个。不少富人有一套或几套别墅,生活条件十分优越。同是一个城市,除了周边成为一景的棚户区、贫民窟外,该市有两万人经常流露街头。在市内考察,经常遇到年龄不一的乞讨者。外出活动

  时,当地的接待者一再告诫我们要提高警惕,防止被抢劫。在里约,美丽的海滨沙滩白天游人如潮,入夜就变得冷冷清清。接待者说,这里夜间经常发生持枪抢劫事件。从我们的感受看,在巴西,贫富悬殊的现象确实是突出的,导致的社会问题确实是严重的。

  (二)

  巴西出现贫富严重悬殊原因是多面的,普遍认同的主要原因是在推进工业化进程中,没有很好地解决农民问题,使大批农民涌入城市却无业可就;国家在宏观调控、推进区域共同发展方面见事较迟,解决力度很小,虽然上世纪中叶也采取了如将首都由沿海迁往内地等措施一度促进了区域协调发展,但并未从根本上遏制住贫富悬殊现象的恶化趋势。上世纪八十年代以后,随着全国民主进程的推进,巴西政府积极采取措施,加大解决贫富悬殊和反饥饿的力度,其工作成效正在显现出来。中国、巴西同是发展中国家,虽然各自国情不同,但巴西发展中的一些经验教训和解决贫富悬殊问题的做法和探索,很值得我们研究借鉴。感受较深有以下几点:

  第一,举国上下勇于正视问题。在巴西考察,不论接触到的州政府、市政府官员,还是大学教授,各类职员,都非常关注贫富悬殊问题,比如本州、本市特别富的有多少,月收入几千元、上万元(巴币)的有多少,月收入300元、近千元(一般职员、服务人员)有多少,流落街头的赤贫者有多少等数据,经常被各方面的人员所引用。对于街头抢劫、强占民宅、街头乞讨、露宿等比较严重的现象,普遍认为是贫富悬殊所致。不论是执政党还是在野党,在反贫困问题上的认识是一致的,只不过是提出的方略不同罢了。据介绍,全国三级政府即联邦政府、州政府和市政府,都把解决贫困问题作为一项重要职责。一些大学、民间组织还成立了研究机构,对此进行专门研究。我们接触到的一些巴西人士,对中国改革开放取得的成效十分高兴,对连续多年9%的经济发展速度十分羡慕。他们认为,发展慢了,许多问题就会出来。一些有识之士也在研究和关注中国发展中出现的收入差距拉大和农民失地问题,他们希望中国在前进中能够吸取巴西的教训,主动地、很好地处理农民进城问题。对于这些善意的提醒,我们认为具有很强的针对性。与巴西相比,我国的贫富悬殊问题还

  没有那样突出,但东西部之间、城乡之间存在着差距拉大的趋势。我们切不可等问题十分严重了再去下力量加以解决。特别是农民进城和推进城镇化问题,一定要从实际出发,通过持续发展稳步实施,务求水到渠成,切忌拔苗助长,不能简单地采取“推向城镇、减少农民”的办法。巴西人士对我国实行计划生育政策十分赞赏,认为这是解决贫困的重要措施。人口问题是事关我国改革发展稳定的重大问题,我们要坚定不移地贯彻计划生育基本国策,控制人口过快增长。对这些问题,我们的关注度应当再高一些,解决问题的力度应当再大一些。

  第二,建立上下贯通、覆盖全社会的工作网络。现任总统卢拉是巴西历史上第一位挨过饿的工人出身的总统。他就任后,着力于解决贫富悬殊问题,组建了专门从事这项工作的社会发展和救助工作部,协调和动员社会各个方面同贫困作斗争,各州政府、市政府也都建立了相应机构。市政府作为最底层的一级政府,还成立了具体抓落实的若干服务机构。与此同时,联邦政府还要求各个部门按照有关职能,开展扶贫助困工作。比如,教育部门从教育入手,医务部

  门从解决穷人看病入手等等,解决贫困人口的实际问题。与巴西相比,我们的扶贫和社会救助等项工作分散在不同部门,而扶贫办的主要任务是帮助贫困农民提高生产能力。扶贫办作为领导小组的办事机构,显然具有临时性质。而且,有的地方有扶贫办,有的没有,尚未形成覆盖全社会的扶贫工作网络。应当研究、借鉴国内外的成功经验,加强我们的扶贫工作系统建设。

  第三,依靠法律、制度推进扶贫助困工作。巴西在推进扶贫助困工作中,既重视号召动员,更重视通过立法、组织实施具体规划、行动等手段,增强工作的刚性。比如:

  1、利用税收杠杆积累扶贫助困资金。通过法律手段向富人征税,救助穷人,是巴西政府的重要举措。比如房产税,扣除一定的住宅面积(有的州是人均30平米)后,其它房屋,年年按面积等征税,房子越多,质量越高,纳税越多。卢拉总统就任后,提请议会批准,增设银行存款流动税,从银行帐户向外拨款,征收千分之五流动税,用于扶贫助困。这些税收,巴西人称为“富人税”。通过这种手段为政府扶贫助困提供了资金保障。

  2、实行小额信贷贴息制度。巴西法律规定,各银行都要设立办理扶贫助困贷款内部工作机构,在贷款中,拿出一定比例扶持贫困群众发展生产,否则,不予批准营业。商业性贷款利率高的达19.5%,而扶贫贷款利率只有5%,银行减少的利息,由政府在征税时予以抵扣。这样,从法律上保证了贫困群众可以得到低息贷款。据介绍,一般家庭一年可申请1000-12000元此类贷款。看巴西,议国内,大家对农民特别是贫困群众贷款难问题十分关注,加上一些银行从县以下撤走服务机构,更使贫困群众望贷兴叹,贫困群众贷款问题不仅仅是经济问题,发展下去会导致严重的政治问题,国家应当制定政策乃至法律,解决好贫困人员的贷款难问题。

  3、实行政府采购计划。贫困群众生产的产品,很难在市场竞争中占上风。为此,巴西政府推行了政府采购计划。对于需要政府向医院、老人院、受灾地区、中小学等提供的物品、食品,政府优先向贫困群众的小作坊采购,解决产品卖难问题。当然,这些产品也要保证质量。从国内看,我们在扶贫中比较注意帮助贫困群众提高生产能力,而对于帮其“卖出去”的意识和措施,还有不足,应当加大这方面的工作力度。

  4、实行穷人住房“新加坡计划”。即借鉴新加坡为低收入家庭解决住房问题的经验,由政府出面,为低收入群众统一建筑住宅楼,低价卖给符合条件的无房户。在圣保罗城市周边,我们看到了一排排新建的这类的楼房。这与我国一些城市实行的经济适用住房制度比较相似。

  5、实行一元钱人民餐制度。由政府出面,在各个城市建设大众食堂,生活困难者只要拿出一元钱(巴西币),就可吃到相当十元左右的饭菜,解决了一些人员因种种原因吃不上饭的问题。在社会捐助中,人们直接向困难者捐助餐券,以防止一些懒人有钱乱花。

  6、推行教育和培训计划。巴西一些专家指出,一些人贫穷,主要贫穷在知识上,没有就业竞争力。巴西的穷人,多年来得不到教育,致使恶性循环,接触到的不少商贩,基本数学知识很差。近年来,政府加大了扶持教育的力度,规定州政府预算的25%必须用于教育,公立学校一律免费教育(但中小学是半日制)。一些救助部门把对贫困人员的培训作为一项重要工作,努力提高他们就业增收的本领。在考察中,人们很自然地想到了日趋严重的国内应试教育、赚钱教育,认为现行的教育制度不改革,将一代又一代人捆在考试上,不利于提高素质,不利于经济、社会的健康发展;高中、大学收费过多,造成不少家庭因学致贫。人们希望加快改革现行的教育制度。

  第四,巴西政府注意动员社会各方面力量,从事扶贫助困工作。我们访问的一些州、市,都有跨国公司、大型企业捐资参加当地的扶贫救助活动,一些慈善机构,在这方面发挥了重要作用。反思我们这方面的工作,虽然早已提出了动员社会力量扶贫的要求,但也存在着动员不够、效果不强的问题。特别是随着国有企业产权制度改革,再用过去动员国有企业参加扶贫的办法不灵了,迫切需要转变观念,拓宽思路,更加广泛地动员社会各方面力量投入扶贫助困工作。

  在学习考察中我们感到,巴西人均占有资源多,发展和生存环境好,总体生活水平明显高于我们,有许多方面的优势是我们难以相比的。他们常说的“穷人”中,包含了收入较低但能维持日常生活的生产、服务人员等工薪阶层,这类人员,在我国不属扶助对象,而巴西赤贫人员的状况比我们要严重一些。加之历史原因、民族习惯等,好多方面两国不便简单对比,我们学习借鉴巴西经验,决不能照搬照抄,必须从实际出发。


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